光阴如梭”食“光陪伴，安徽人的王仁和米线26岁生日快乐

完善听证制度，提升公民参与程度。

[5]因此，要了解行政主导体制的特点及存在的问题，首先必须对这一体制的历史渊源以及形成这一体制的原因作一分析。是一国两制下地方民主政治体制的模式。

客观地说，特别行政区行政主导体制带有鲜明的殖民地政治文化的色彩。由于行政主导体制本身所具有的行政权一权独大的特殊性，使得在实际运行中，在如何健全和完善对行政权的有效监督和控制等方面，依然面临一些比较突出的问题。来源：《政治与法律》2014年第2期 进入专题： 特别行政区 行政主导 行政权 。[14] 第二，如何解决立法监督不足的问题。[3]邹平学：《关于特别行政区制度研究的若干思考》，载《一国两制与澳门特区法制建设》，澳门理工学院一国两制研究中心2010年出版，第63页。

根据《澳门组织章程》及相关规定，澳督在澳门总体代表葡萄牙主权机构，拥有除法律规定保留给葡萄牙主权机关之外的全部行政权和部分立法权。通过正式程序（包括多数投票）产生代表的代议制民主，特区居民享有基本法保障的政治自由和居民自由，保有免受公权力干预的私人领域，政治文化呈现多元化和个人主义，彰显民主的价值。第三，自贸区的经验即使将来得到复制和推广，也不会危及国家的基本经济制度。

第二，国务院各部门要支持自贸区在相关方面深化改革试点，及时解决试点过程中的制度保障问题。这实际是对自贸区总体方案的误读。[1]一些立法、行政和审判机关或者相继开展了应对自贸区法治创新问题的调研，或者举行有关自贸区的法治讲座，希图了解和预见自贸区法治的全新内涵。[2]有的观点还主张建立自贸区独立的司法审判机关，进行特殊的司法改革与试验。

从立法原意看，政府设立派出机关一般包括三种情况：一是省一级政府设立的行政公署。第二，它授予国务院的权力只限于对三个涉外企业法中有关行政审批的条文进行调整。

从政府设立派出机关来看，自贸区管委会的设立确有违法之嫌。  注释: [1]比如，仅在2013年，上海的华东政法大学就设立了自由贸易区法律研究院，上海财经大学成立了自由贸易区研究院。3、自贸区的法治建设尚处于探索试验阶段。这是一个涉及如何准确区分全国人大和它的常委会之间的立法权限，以及如何准确理解常委会修改法律方式的重要问题。

用这三个前提条件对照上海自贸区的情况即可发现，第一个条件自贸区已经具备了，即它已经获得相应授权，对法律包括行政法规的某些规定可以不予执行。这就说明，自贸区适用的是普通行政区域的司法体制，没有什么特殊性。由此看来，全国人大常委会授权国务院对三部涉外法律中个别条款在自贸区内停止实施的行为，实际上就是对三部法律中个别条款的修改，这种修改有几个特殊性：（1）它是对个别条款的部分修改，即将某些条款中的行政审批改为备案管理。第二，常委会决定三部法律中个别条款在自贸区的停止实施，从性质上说，是对三部法律进行修改的特殊方式。

宪法第89条规定，国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。因为解读自贸区设立以来的一系列法律和政策文件就可以发现，在区区28平方公里的区域内，我们既不允许实行资本主义的政治制度，也没有要改变社会主义基本经济制度的所谓新动向，就连投资色情博彩、新闻机构、电信广播服务和参与网络运营服务等有可能改变、污染政治制度和社会生活制度的具体经营事项，都被明确地列入自贸区的负面清单中，这哪里会改变中国特色社会主义的颜色呢？负面清单的这些禁止范围，实际是从一个侧面明确地否定了自贸区实行不同于其他普通行政区域的法治的可能，制度性的根本改变甚至所谓改变的新动向都不存在或者被堵住了，自贸区哪里还能有多大动静的独立法治呢？ 在自贸区总体方案中，法制和法治的用语多次出现，但它们的运用主要是在经济开放领域。

以这个标准衡量，中国作为一个统一的国家，有宪法为核心的法律体系，以及由这个法律体系确立的各项重大制度，有全国人民代表大会为核心的国家机关体系，因此，它的法治当然是独立的。但如上所述，在一些地方，其法治也可能呈现出特殊性和独立性。

有人担心设立自贸区实行对外开放，会在经济上逐步改变公有制为基础的社会主义经济制度，在政治上导致所谓新自由主义理念和普世价值的泛滥，最终改变社会主义的政治制度，在社会生活上最终也会演变为资本主义的一套制度。为配合国务院在自贸区内实施行政管理方面的改革，全国人大常委会决定，授权国务院暂时停止上述三部法律的有关规定在自贸区内的实施。在这些领域，改革的目标是优化营商环境，创新监管服务模式，实施促进投资的税收政策，而不是要改变公有制的经济制度。既包括现在将该条款的内容全部或者部分删除和废止，也包括将来某一时期再将该条款的内容全部或者部分恢复。因此，国务院通过领导它的组成部门和上海市政府，在自贸区内实行一系列行政管理方面的特殊措施，也完全符合宪法的规定。所以，国务院批准设立自贸区的行为，以及决定在自贸区实施的总体方案，不存在违宪问题，更不存在侵犯全国人大及其常委会职权的问题。

自贸区设立后，有的观点主张赋予自贸区以立法主体的地位。但是，这些制度由谁来确立，会在什么时候出台以及特殊到什么程度，都是有待进一步观察和实践的问题。

现在，有的观点将个别条款的停止实施与整部法律的停止实施等同起来，甚至认为常委会既然能让个别条款停止实施，就有可能让整个法律停止实施。总体方案中所说的自贸区的试验经验，从根本上说，是一种服务监管和转变政府职能的经验，而不是如何改变经济制度的经验，如果将来各级政府都能够吸收自贸区的经验，加快转变职能，将先进的服务监管经方法用于国有经济，那么，公有制为主体的社会主义经济制度非但不会被削弱，反而会具有更强大的生命力。

经济特区因为获得了全国人大的授权，可以对法律和行政法规的规定作出一些变通，它的法治同样具有一定的独立性。按照宪法第62条和第67条的规定，全国人民代表大会有权制定刑事的、民事的、国家机构的和其他方面的基本法律，以及自己认为必要制定的非基本法律，全国人大常委会有权制定非基本法律。

有的观点提出，自贸区可以实行独立的行政法治。而根据上海市自贸区管理办法的一些落实性规定，所谓行政管理体系的法治化，主要就是在行政审批和监督领域做一些放宽，这本身也是行政许可法等法律的原则要求。以浦东新区为例，该新区虽是一级行政区划，有本区内的国家机关组织体系，但作为一个副省级的新区，它没有自己的立法权。第三，它授予国务院调整法律规定的权力只是暂时的、试行性的，特别是明确了时间限制，即调整在三年内试行。

按照地方组织法第68条的规定，只有省、自治区政府在必要的时候，经国务院批准，才可以设立派出机关。这里的领导和管理，既包括制定全国统一实施的经济政策，采取全国统一实施的经济管理措施，也包括在个别地方制定特殊的经济政策，采取特殊的经济管理措施。

还有的观点认为，全国人大常委会批准部分法律的内容在自贸区内停止实施，侵犯了全国人大的立法权。现在，自贸区成立了人民法庭，这个法庭是浦东法院的派出机构，它执行的是国家的法律法规以及上海市的地方性法规和规章，而不是其他什么特殊的法律制度。

可以说，自贸区实行独立法治的制度基础远未成熟。只有从宪法确立的国家体制和各项制度出发，在准确理解宪法、法律的相关规定和国家设立自贸区相关法律文件的基础上，研究自贸区的法治建设，所提出的观点和建议，才是理性、务实和有益的。

这恐怕也存在很大的问题。比如，香港、澳门两个特别行政区，宪法的不少规定在那里就不适用，全国人大及其常委会制定的很多法律也不适用于那里，两个特别行政区拥有自己的法律，所以，它们的法治具有很大的独立性。30年来的实践证明，这些当年的所谓国家级经济技术开发区，包括各个地方纷纷设立的数以百千计的省级、县市级经济技术开发区，仍然是经济技术开发区，基本都没有成为一级行政区划，更没有成为一个实行相对独立法治的区域。此外，在行政管理领域，方案也提到了法治化的问题。

这些新区虽然是一级行政区划，但不能实行独立的法治。再来看看经济特区，它有没有自己特殊性的制度基础呢？应当说有一定的制度基础，因为根据全国人大的授权，它可以在法律和行政法规没有具体规定的情况下，根据法律和行政法规的基本原则，或者对法律、行政法规的某些规定作出变通，制定在特区实行的某些地方性制度，使经济特区的法治具有一定的独立性。

第三，上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度。最典型的就是香港、澳门两个特别行政区，它们的立法权大到了可以不执行宪法的某些规定，以及独立制定本地方法律的地步了。

比如，民族自治地方就有权依照宪法和法律制定自治条例，自治条例所规定的内容可以相当全面，为民族自治地方实行相对独立的法治提供制度基础。这样，按照方案的设想，在经济开放领域和行政管理领域，自贸区将有可能形成一些有别于其他行政区域的相对独立的制度，这些制度无疑会成为自贸区法治的基础，使自贸区的法治具有一定特殊性。